Sûreté vs Souveraineté : comment articuler ces deux doctrines sans créer de failles juridiques ?

La présence de militaires patrouillant dans les rues des grandes villes françaises, sous l’égide de l’opération Sentinelle, est devenue une composante banale du paysage sécuritaire. Pourtant, cette image incarne une tension juridique et doctrinale profonde au cœur de l’État : l’articulation entre la sûreté intérieure, mission de police, et la défense de la souveraineté, mission de guerre. Face à des menaces hybrides, comme le terrorisme de masse, la tentation est grande de fusionner les capacités, de « militariser » les forces de l’ordre ou de « policiariser » les missions de l’armée. Ces débats, souvent centrés sur la coordination et l’équipement, masquent cependant l’enjeu fondamental.

Le véritable défi ne réside pas dans la coopération matérielle, mais dans la collision de deux philosophies de l’usage de la force légitime, deux cadres juridiques conçus pour des finalités distinctes. Confondre l’interpellation d’un délinquant avec la neutralisation d’un ennemi, c’est prendre le risque de créer une zone grise où les garanties de l’État de droit s’érodent. Le risque n’est pas seulement opérationnel ; il est constitutionnel. La question n’est donc plus de savoir si police et armée *peuvent* travailler ensemble, mais *comment* elles doivent le faire sans que l’une n’absorbe la logique de l’autre au détriment des libertés publiques et de l’efficacité militaire.

Cet article se propose de disséquer cette friction doctrinale. Nous analyserons pourquoi la distinction entre mission de police et mission de guerre est le socle de l’État de droit, comment définir les cadres d’intervention sur le territoire national, et qui doit détenir le commandement ultime en cas de crise majeure. L’objectif est de fournir aux praticiens et décideurs les clés de lecture juridiques pour construire un continuum sécurité-défense robuste et respectueux de nos principes fondamentaux.

Pourquoi confondre opérations de police et missions de guerre met en danger l’État de droit ?

La distinction fondamentale entre la mission de police et la mission de guerre ne relève pas de la sémantique, mais de la nature même de l’État de droit. Ces deux fonctions de la force publique reposent sur des logiques, des finalités et des cadres juridiques irréconciliables. La mission de police s’inscrit dans un cadre judiciaire : elle vise à constater une infraction, à en identifier l’auteur et à le présenter à la justice. L’usage de la force y est réactif, proportionné et individualisé, régi par le principe de légitime défense. Le policier ou le gendarme répond à une menace directe et immédiate pour protéger lui-même ou autrui.

À l’inverse, la mission de guerre relève d’une logique politique : elle a pour but de défaire un ennemi désigné pour atteindre un objectif stratégique. L’usage de la force y est proactif, potentiellement létal et collectif. Comme l’explique une analyse doctrinale du Centre de recherche des écoles de Coëtquidan, cette distinction est cruciale. Une étude approfondie de leurs travaux montre que la logique policière est incompatible avec l’emploi militaire sur le territoire national en temps de paix. Confondre les deux, c’est risquer d’appliquer une logique de guerre (neutraliser un ennemi) à des citoyens, ce qui court-circuite toutes les garanties judiciaires.

Cette incompatibilité est mise en lumière par une citation issue de la même analyse, qui souligne la divergence philosophique :

Le soldat utilise a priori une violence létale contre un individu qui ne le menace pas toujours directement, pour éviter que celui-ci ne vienne par la suite mettre un autre membre de sa propre unité en danger.

– Centre de recherche des écoles de Coëtquidan, Revue Inflexions – Le soldat et le policier

Cette différence de fond explique pourquoi la structure même des forces diffère. Selon les données de l’INSEE de 2019, 83% des forces de l’ordre sont des personnels de terrain (catégorie B), conçus pour le contact et l’intervention ciblée, et non pour une manœuvre collective de grande ampleur. Vouloir appliquer une doctrine militaire avec une structure policière, ou inversement, est une aberration stratégique qui met en péril à la fois l’efficacité de l’action et le respect du droit.

Comment définir les règles d’engagement (ROE) des militaires déployés sur le sol national ?

La question des règles d’engagement (ROE) pour les militaires sur le territoire national est le point de friction juridique le plus tangible de l’articulation sûreté-souveraineté. Depuis 2015, dans le cadre de l’opération Sentinelle, jusqu’à 10 000 militaires ont été déployés en permanence. Ces soldats sont formés à la logique de guerre, mais doivent opérer dans un cadre légal de police administrative et judiciaire. Leurs ROE sont donc un exercice d’équilibriste complexe, visant à encadrer leur action dans le strict respect de la légitime défense, tel que défini par le Code pénal.

Le défi est de traduire un cadre légal civil (applicable à tout citoyen) en un ordre opérationnel militaire. Les militaires de Sentinelle ne disposent pas de pouvoirs de police judiciaire ; ils ne peuvent ni contrôler les identités, ni procéder à des interpellations en dehors du flagrant délit. Leur rôle est avant tout dissuasif et protecteur. En cas d’attaque, leur cadre d’action est celui de la légitime défense, pour eux-mêmes ou pour autrui. Le problème doctrinal survient lorsque la situation glisse d’une agression simple à une action terroriste coordonnée, où la posture purement réactive pourrait s’avérer insuffisante.

La rédaction de ces ROE doit donc trouver un équilibre entre la nécessité de ne pas transformer le soldat en supplétif de police et l’impératif de ne pas le laisser démuni face à une menace qui excéderait le cadre strict d’une agression de droit commun. La clarté de ces règles est essentielle non seulement pour l’efficacité de la mission, mais aussi pour la protection juridique du militaire qui, en cas d’usage de son arme, sera jugé par une juridiction de droit commun selon des critères civils, et non par un tribunal militaire selon le droit de la guerre.

État d’urgence ou article 16 : quel régime d’exception activer face à une insurrection armée ?

Face à une crise d’une gravité exceptionnelle, telle qu’une insurrection armée, la Constitution et la loi prévoient plusieurs régimes d’exception. Le choix du régime à activer n’est pas anodin : il détermine qui détient le pouvoir et selon quel cadre juridique. Confondre ces outils juridiques est une erreur doctrinale majeure. L’état d’urgence, régi par la loi de 1955, renforce les pouvoirs des autorités civiles (préfets, ministre de l’Intérieur) pour restreindre certaines libertés publiques (circulation, réunion) et mener des actions de police administrative (perquisitions). L’armée peut y être requise, mais elle agit toujours en soutien et sous l’autorité civile.

L’état de siège, prévu à l’article 36 de la Constitution, est d’une toute autre nature. Comme le souligne une analyse juridique, il n’est pas une simple aggravation de l’état d’urgence.

L’état de siège prévu à l’article 36 de la Constitution a pour conséquence de transférer les pouvoirs de police aux autorités militaires. L’armée ne soutient pas les forces de l’ordre, elle s’y substitue.

– Les Surligneurs, Analyse juridique des régimes d’exception

Enfin, l’article 16 de la Constitution confère au Président de la République des pouvoirs exceptionnels lorsque les institutions sont menacées de manière grave et immédiate. Il s’agit d’un régime de concentration des pouvoirs entre les mains du chef de l’État, distinct des deux autres. Le tableau suivant synthétise ces différences fondamentales, en se basant sur les clarifications apportées par des experts juridiques.

Le choix dépend donc de la nature de la menace : si l’appareil de police administrative est débordé mais fonctionnel, l’état d’urgence est adapté. Si l’autorité civile s’effondre et que la menace revêt un caractère insurrectionnel militaire, seul l’état de siège opère le transfert de compétence à l’autorité militaire, marquant une bascule claire de la logique de sûreté vers une logique de défense.

L’erreur d’équiper les forces de l’ordre comme des soldats sans la formation adaptée

La tendance à la « militarisation » de la police est souvent perçue à travers le prisme de l’équipement : véhicules blindés, fusils d’assaut, tenues de combat. Cette évolution matérielle, illustrée par le fait que le budget d’équipement de la police a presque doublé pour atteindre 306,5 millions d’euros en 2024 selon le Sénat, masque une faille doctrinale bien plus profonde. Doter les forces de l’ordre d’équipements militaires sans leur dispenser la formation et, surtout, la doctrine d’emploi qui les accompagnent, crée une situation dangereuse. Un policier avec un fusil d’assaut reste un policier : il est soumis au cadre de la légitime défense et à la primauté de l’interpellation sur la neutralisation.

Le risque est double. D’une part, cela peut créer une confusion dans l’esprit du policier, qui pourrait être tenté d’adopter une posture plus agressive, non conforme à son cadre légal. D’autre part, cela envoie un signal ambigu à la population, qui perçoit une force d’occupation plutôt qu’une force de protection, pouvant entraîner une escalade des tensions. Une étude sur la militarisation des polices américaines a mis en évidence ce danger.

L’enjeu n’est donc pas de refuser tout équipement lourd, qui peut s’avérer nécessaire face à des menaces spécifiques comme le terrorisme. L’enjeu est de s’assurer que la formation et la doctrine qui encadrent l’usage de cet équipement restent strictement policières. L’arme ne fait pas le soldat ; c’est la mission, la formation et le cadre juridique qui le définissent. Fournir le matériel sans la doctrine adaptée, c’est créer le pire des deux mondes : un policier surarmé et un soldat sous-employé.

Quand basculer le commandement d’une crise du Ministère de l’Intérieur vers les Armées ?

La question du « seuil de bascule » du commandement, de l’autorité civile (ministre de l’Intérieur, préfet) vers l’autorité militaire, est sans doute la plus sensible et la plus stratégique de toutes. Elle ne se décrète pas à la légère et doit répondre à des critères précis, car elle signifie un changement de nature de la crise. Tant que la situation, même gravissime, relève du maintien ou du rétablissement de l’ordre public, le commandement doit rester civil. L’armée peut être requise en appui, mais elle est subordonnée à l’autorité préfectorale.

La bascule ne peut s’envisager que lorsque la crise change de nature et devient une menace directe pour la souveraineté ou l’intégrité du territoire, relevant de la défense nationale. Juridiquement, cette bascule est incarnée par la déclaration de l’état de siège (article 36 de la Constitution). Dans ce cas, l’autorité militaire se substitue à l’autorité civile pour la direction des opérations. Les critères de décision sont donc politiques et stratégiques : s’agit-il d’émeutes, même violentes, ou d’une insurrection armée coordonnée visant à renverser les institutions ? S’agit-il de criminalité organisée ou d’une agression d’une puissance étrangère par procuration sur notre sol ?

Cette décision, qui relève du plus haut niveau de l’État (Conseil des ministres), doit être fondée sur une analyse fine de la menace. Un transfert prématuré du commandement à l’armée serait un aveu de faiblesse de l’appareil d’État civil et un risque majeur pour les libertés publiques. Un transfert trop tardif pourrait compromettre la capacité de la Nation à se défendre. Le véritable enjeu est donc la capacité du renseignement à qualifier la nature exacte de la menace pour permettre au pouvoir politique de prendre la bonne décision constitutionnelle au bon moment, sans jamais brouiller la chaîne de commandement.

Police Nationale vs Police Municipale : qui fait quoi lors d’une rixe en centre-ville ?

Même à une échelle plus locale, la coordination et la clarté des rôles sont essentielles. Lors d’un événement comme une rixe en centre-ville, plusieurs forces peuvent être amenées à intervenir. La répartition des tâches entre la Police Municipale (PM) et la Police Nationale (PN) est un exemple concret d’articulation de la sûreté. La Police Municipale, de par sa mission de proximité, est souvent le premier maillon de la chaîne. Son rôle est de prévenir les troubles à l’ordre public, de sécuriser les lieux et, si nécessaire, de procéder à une interpellation en cas de flagrant délit.

Cependant, la Police Municipale dispose de compétences et de moyens limités. Face à une rixe d’ampleur, son rôle est d’alerter immédiatement la Police Nationale, qui est seule compétente pour les missions de maintien de l’ordre de grande envergure et dispose des pouvoirs de police judiciaire étendus. La densité des effectifs joue ici un rôle : avec une moyenne de 34 agents pour 10 000 habitants en France (hors Paris), le maillage territorial s’appuie sur la complémentarité des forces. Le commandement des opérations de maintien de l’ordre revient sans ambiguïté à l’officier de la Police Nationale ou de la Gendarmerie territorialement compétent, sous l’autorité du préfet.

La chaîne d’intervention est donc séquentielle et hiérarchisée, chaque force agissant dans son périmètre de compétence légal. Une coordination efficace repose sur des protocoles clairs et une communication fluide entre les centres de commandement.

Cette articulation, bien que complexe, montre que même au niveau local, la clarté de la chaîne de commandement et le respect des compétences de chacun sont les garants d’une action efficace et légale.

Qui commande sur une scène de crime terroriste : le procureur, le préfet ou le général ?

La scène d’un attentat terroriste est le point de convergence ultime de toutes les autorités de l’État. La question de la primauté du commandement y est cruciale et a été clarifiée par la doctrine et la pratique. La réponse n’est pas « qui », mais « quand ». Le commandement est séquentiel et fonctionnel, chaque autorité intervenant dans le cadre de sa compétence à un moment précis de la gestion de crise. Il n’y a pas un chef unique du début à la fin, mais une succession de directeurs d’opérations.

Et le général ? Dans ce schéma, l’autorité militaire n’exerce pas le commandement des opérations. Si des militaires de l’opération Sentinelle sont présents, ils agissent en appui des forces de sécurité intérieure, sous l’autorité du préfet en phase 1, pour boucler un périmètre ou sécuriser des points sensibles. Ils ne se substituent jamais au commandement civil ou judiciaire.

Cette répartition séquentielle est la clé d’une gestion de crise qui respecte la séparation des pouvoirs et l’État de droit. Le préfet gère l’ordre public, le procureur dirige l’enquête judiciaire. Chaque autorité agit dans sa sphère de légitimité, garantissant à la fois l’efficacité de la réponse et le respect des procédures.

Sécurité intérieure : comment coordonner police et armée lors d’événements à haut risque ?

En synthèse, la coordination efficace entre la police et l’armée ne peut reposer sur l’effacement des frontières doctrinales, mais au contraire sur leur sanctuarisation. L’articulation de la sûreté et de la souveraineté exige une clarification permanente des rôles, des chaînes de commandement et des cadres juridiques d’intervention. Avec un budget de la défense atteignant 43,9 milliards d’euros en 2023 et des effectifs militaires conséquents, la tentation d’utiliser cette force pour des missions de sécurité intérieure est grande, mais elle doit être rigoureusement encadrée pour ne pas dénaturer la mission de chacun.

La solution réside dans le respect de trois principes cardinaux. Premièrement, la subsidiarité : l’armée n’intervient sur le territoire national que lorsque les moyens des forces de sécurité intérieure sont avérés insuffisants ou inadaptés. Deuxièmement, la primauté de l’autorité civile : en dehors de l’état de siège, toute intervention militaire se fait sous la réquisition et le commandement de l’autorité civile (préfet). Troisièmement, la spécificité des missions : chaque force doit être employée pour ce pourquoi elle est formée. La police pour la judiciarisation et le maintien de l’ordre, l’armée pour la défense contre les menaces existentielles.

Comme le résume une publication de l’Institut des Hautes Études du Ministère de l’Intérieur (IHEMI), la finalité dépasse le simple cadre sécuritaire :

Le défi de la sécurité nationale réside bien là : mettre en cohérence État, nation, souveraineté et prospérité.

– IHEMI, La sécurité nationale : un concept à enraciner

Harmoniser ces deux doctrines sans créer de failles juridiques n’est donc pas un simple défi technique, mais un impératif stratégique pour garantir que la force de l’État reste toujours au service du droit. Cela exige une culture juridique partagée au plus haut niveau et une vigilance constante pour que le continuum sécurité-défense ne devienne pas une zone de confusion juridique.

Pour tout juriste, haut fonctionnaire ou officier évoluant dans ce domaine, la maîtrise de ces nuances doctrinales n’est pas une option, mais une nécessité. La prochaine étape consiste à traduire ces principes en directives opérationnelles et en modules de formation interservices pour s’assurer que chaque acteur, sur le terrain, comprenne parfaitement son rôle, son cadre d’action et ses limites.